Пояснительная записка к проекту Закона РК «Об ответственном обращении с животными» (версия от 10 ноября 2019 года)
Проект Закона РК «Об ответственном отношении к животным» был в сжатые сроки разработан инициативной группой представителей нескольких организаций: ПЮК KazBar комитет Animal Law, Ассоциация по защите животных INUCOBO, Общественный фонд защиты животных «KARE-Забота», инициативная группа «Проект добрый город», и 10 ноября 2019 года представлен на рассмотрение в комитет законопроектных работ Мажилиса Парламента РК. Как известно, в Казахстане и ранее предпринимались попытки подготовки проектов подобных законов. Данный проект отличает то, что это результат совместной работы представителей сразу нескольких авторитетных зоозащитных организаций, в том числе с участием опытных юристов, но это самое начало пути, который, мы надеемся, будет успешен и позволит объединиться всем заинтересованным сторонам.
A. ПОДХОДЫ К РАБОТЕ
1. За основу инициативного проекта был взят Модельный закон «Об ответственном обращении с животными» (новая редакция), принятый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 27 марта 2017 года (далее-Модельный закон) и основным его предметом является обеспечение безопасности и иных прав граждан РК при обращении с животными, а также обеспечение гуманного и ответственного обращения с животными.
2. Помимо Модельного закона при разработке инициативного проекта принимался во внимание международный опыт, прежде всего России и Украины, а также законодательство о животных ряда других постсоветских, европейских и иных стран.
3. При работе также учитывались положения действующего казахстанского законодательства, прежде всего- положения Конституции Республики Казахстан, включая нормы статей 6 и 26 о праве собственности и ее защите. При разработке инициативного проекта также принимались во внимание положения Гражданского кодекса РК касательно животных как объектов права собственности, а также другие нормативно-правовые акты РК.
4. Учитывались также подходы, содержащиеся в международных документах – прежде всего, конвенции, обеспечивающие благополучие животных, принятые Советом Европы- в том числе Конвенция о защите домашних животных от 13 ноября 1987 года.
B. КОММЕНТАРИИ И ПОЯСНЕНИЯ К ОТДЕЛЬНЫМ ПОЛОЖЕНИЯМ И СТАТЬЯМ ЗАКОНОПРОЕКТА
1. Сфера действия Закона- один из важных вопросов, с которым потребуется определиться концептуально. Модельный закон не дает определенного правового ориентира в этом вопросе, а законодательство разных стран подходит к его решению по-разному. Наше понимание таково – Закон должен определять основные принципы гуманного обращения со всеми животными, но уровень регуляций для разных категорий животных может быть разным в зависимости от различных обстоятельств.
2. Объем регуляций. Более подробно Закон должен регулировать самые актуальные и распространенные отношения- с домашними и безнадзорными животными, а также с животными при их использовании в культурно-развлекательных и служебных целях, с лабораторными (экспериментальными) животными. В отношении сельскохозяйственных и служебных животных предусмотрены отдельные нормы, но мы полагаем, что более детальные регуляции в отношении этих животных могут содержаться в иных нормативно-правовых актах.
Один из самых сложных вопросов в отношении сферы действия Закона-это вопрос о диких животных в условиях естественной свободы. В Проекте (ст. 19) воспроизведена соответствующая норма Модельного закона., которая требует также доработки.
Приюты для животных-один из важных вопросов в зоозащитной работе, но правовой режим приютов до сих пор не ясен. Модельный закон при определении приютов говорит об имущественном комплексе. Но такого определения недостаточно. Помимо приютов широко распространены так называемые передержки для животных, на которых, как правило, за плату содержатся безнадзорные животные. Мы попытались дать свое определение приютов и передержек, разграничив их друг от друга.
3. Государственное регулирование и управление в области ответственного обращения с животными ( гл. 2 Законопроекта) также требует дополнительной проработки.
4. Запрещение пропаганды жестокого обращения с животными является одним из важных положений Закона, и соответствующая статья 6 Проекта заимствована из Модельного закона. Однако нас беспокоит вопрос о том, что при существующих формулировках под пропаганду жестокого обращения может формально попасть информация о жестоком обращении, не являющаяся его пропагандой, а просто достоверной информацией.
5. Эвтаназия безнадзорных (бродячих) животных- один из самых сложных и чувствительных вопросов не только для зоозащитного движения, но и для общества в целом, и, соответственно, для его решения в Проекте. Нам известно, что разные страны по-разному подходят к решению этого вопроса: есть страны, где эвтаназия используется достаточно активно; есть страны, где эвтаназия используется, но в очень незначительном количестве; есть страны, где она не применяется ( за исключением медицинских показаний). Полагаем, что этот вопрос должен быть решен с учетом объективного анализа и оценки ситуации, с учетом также того, что борьба со снижением количества безнадзорных (бродячих) животных по опыту стран, добившихся успеха в этом вопросе, строилась прежде всего на комплексных программах гуманного снижения численности животных (включая массовую стерилизацию, работу с населением, включая детей и школьников, введение строгой ответственности за выброшенных животных и так далее), и что само по себе массовое и дорогостоящее умерщвление животных, как показывает практика, не имеет и по объективным причинам не может иметь положительного результата.
6. Возможные изменения и дополнения законодательства в связи с принятием Закона. Очевидно, что принятие Закона потребует изменений законодательства. На наш взгляд, помимо коррективов специального законодательства о животных в перспективе потребуется внесение изменений в Гражданский и Уголовный кодексы РК, Кодекс РК Об административных правонарушениях. Так, например, Модельный закон содержит полезную статью 5 «Особенности права собственности и иных вещных прав на животных». Однако мы не можем включить ее в Проект, поскольку, в отличие от Гражданского кодекса России, наш ГК не содержит такого основания лишения права собственности как жестокое обращение с животным, и до соответствующих изменений ГК нельзя устанавливать таких оснований в актах более низкой юридической силы. Кроме того, в ГК разумно было бы включить наиболее важные положения о животных как особых объектах гражданских прав и нормы об особенностях совершения сделок с животными ( как, например, это сделано в ГК Азербайджана и некоторых других странах).
Что касается изменения УК РК в части изменения статьи о жестоком обращении с животными- это один из важнейших вопросов на настоящий момент. Не секрет, что факты жестокого обращения с животными носят в стране массовый характер, а случаев привлечения к ответственности практически нет. Полагаем, что причиной безнаказанности в ряде случаев является невозможность привлечения к ответственности ввиду неудачно сформулированной диспозиции ст. 316 УК.
Кроме того, мы полагаем, некоторые менее тяжелые правонарушения касательно животных могут быть зафиксированы в КоАП как административные правонарушения. Примером может послужить Административный кодекс г. Москвы, содержащий наиболее полный перечень таких правонарушений.
7. Переходные положения. Полагаем, что в случае принятия Закона его отдельные положения могут быть введены в действие с учетом требуемого переходного периода, как это сделано в России.
8. Имеется ряд иных вопросов и проблем, возникших при работе над законопроектом и требующих детального изучения и обсуждения, в том числе один из методов гуманного регулирования численности бродячих животных, называемый «Отлов-Стерилизация-Вакцинация-Выпуск» (ОСВВ)
C. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В случае если наш инициативный проект будет внесет в план законопроектных работ на 2020 год, документ будет проходить множество этапов обсуждения, доработки согласно Закону РК «О нормативных актах».
Если кратко, то законотворческий процесс выглядит следующим образом:
• Инициативная группа разрабатывает видение проекта Закона и передает депутатам Мажилиса Парламента РК на рассмотрение
• Депутаты согласовывают с профильными ведомствами, вносят в план законопроектных работ
• Депутаты инициируют проект Закона к рассмотрению Правительством РК
• Правительство назначает уполномоченный орган для разработки законопроекта
• Уполномоченный орган, при разработке законопроекта может принять инициативный проект в качестве основы для разрабатываемого законопроекта или разработать новый законопроект. Параллельно будет разработан сопутствующий законопроект, для приведения действующего законодательства в соответствие с новый проектом закона
• После разработки законопроекта, уполномоченный орган обязан провести общественные слушания по законопроекту. В рамках общественных слушаний будет создана рабочая группа с привлечением экспертов из разных областей. На данной стадии, каждый гражданин Казахстана вправе высказать свое мнение по предложенному законопроекту.
• После общественных слушаний производится внутригосударственное обсуждение законопроекта со всеми правительственными органами
• Согласованный законопроект передается в канцелярию Премьер-министра для окончательного рассмотрения и направления законопроекта в Парламент
• После согласования с Премьер-министром документ поступает в Мажилис Парламента, где также будут создаваться рабочие группы с привлечением экспертов. После чтений в Мажилисе и утверждения законопроект отправляется в Сенат Парламента для окончательного обсуждения и голосования
• Утвержденный Сенатом законопроект поступает в Администрацию Президента для подготовки законопроекта к подписанию Президентом
• Финальная стадия – Подпись Президента РК и публикация закона в официальных СМИ.
На этапах общественных слушаний и создании рабочих групп, очень важна поддержка профильных организаций- кинологических и фенологических клубов, зоозащитных организаций, ассоциаций по защите и сохранению животного мира и т.д.
Вопросы и предложения по представленному проекту Закона можно отправлять на адрес электронной почты: inucobo2019@gmail.com